Odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich na skargę dotyczącą ochrony praw lokatorów

W dniu 06.11.2022 r. wystąpiłem do Rzecznika Praw Obywatelskich ze skargą na przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, a nieco ponad tydzień później otrzymałem odpowiedź, której treść w pełni zamieszczam poniżej. Pogrubienia są dodane przeze mnie. W mojej ocenie Pani Naczelnik udzielająca odpowiedzi w imieniu RPO nie podjęła się analizy wszystkich zarzutów wymienionych w skardze. A jakie jest Twoje zdanie po przeczytaniu pisma? Podziel się swoją opinią w komentarzach poniżej.

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Tel. centr. (+48 22) 55 17 700
al. Solidarności 77 Infolinia obywatelska 800 676 676
00-090 Warszawa biurorzecznika@brpo.gov.pl
bip.brpo.gov.pl

Warszawa, 14-11-2022 r.

BIURO
RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH
Zespół Prawa Cywilnego
IV.7211.209.2022.DZ

Pan
Borysław Pasierbski

Szanowny Panie

W związku z listem nadesłanym do Rzecznika Praw Obywatelskich pocztą elektroniczną, w którym kwestionuje Pan obowiązujące regulacje prawne z powodu zbyt daleko posuniętej ochrony praw (nieuczciwych) lokatorów, co z kolei prowadzi do naruszenia praw właścicieli lokali (prawa własności), z upoważnienia Rzecznika na wstępie pragnę uprzejmie poinformować, że art. 80 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje każdemu prawo wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Jednocześnie przepis art. 208 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje, że pomoc ta udzielana jest na zasadach określonych w ustawie. Rzecznik działa w określonych granicach prawnych, jakie wyznaczyła mu ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r., poz. 627 ze zm.). Zadaniem Rzecznika jest czuwanie, aby organy władzy publicznej swoim działaniem lub zaniechaniem nie naruszały wolności i praw obywatelskich określonych w Konstytucji RP i innych aktach normatywnych, w tym również respektowały zasadę równego traktowania. Rzecznik może podjąć działania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa, którego skutki można usunąć przy pomocy środków pozostających do jego dyspozycji.

W związku z problematyką opisaną w liście pragnę wskazać, że do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od obywateli, którzy kwestionują obowiązujące regulacje prawne z zakresu prawa mieszkaniowego, z powodu zbyt daleko posuniętej ochrony praw lokatorów, której nadużywanie przez osoby nieuczciwe może prowadzić do naruszenia praw właścicieli lokali (prawa własności). Skargi te są wnikliwie analizowane w Biurze RPO pod kątem zgodności kwestionowanych przepisów ze standardami konstytucyjnymi.

Wymaga jednak podkreślenia, że zarówno prawa przysługujące właścicielom lokali mieszkalnych, jak też prawa przysługujące osobom używającym lokali mieszkalnych na podstawie innych tytułów niż własność, podlegają ochronie konstytucyjnej. W odniesieniu do właścicieli lokali mieszkalnych gwarancje ochrony ich praw wynikają zarówno z zasad o charakterze ustrojowym (art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jak również ze szczegółowych postanowień Konstytucji (art. 64). Z kolei prawa lokatorów, jako prawa majątkowe, podlegają ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz na podstawie art. 75 ust. 1 i 76 Konstytucji RP. W związku z tym na ustawodawcy spoczywa obowiązek ukształtowania wzajemnych relacji wynikających ze stosunków prawnych łączących właścicieli z lokatorami w taki sposób, aby zostały zachowane konstytucyjne gwarancje ochrony praw obu tych kategorii obywateli.

Zagadnienia praw właścicieli lokali i najemców były w przeszłości przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05 (OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37) Trybunał podkreślił, że z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika zasada równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Wśród "innych praw majątkowych" należy także wyróżnić prawo najmu lokalu mieszkalnego oraz inne prawa, których przedmiotem jest lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Każde z tych praw, zarówno właścicieli (wynajmujących), jak i najemców, korzysta z ochrony konstytucyjnej. Zwykle dochodzić będzie do kolizji tych dóbr.

Trybunał podkreślał, że ma pełną świadomość, jak trudne jest wyważenie usprawiedliwionych interesów zarówno właścicieli, jak i najemców oraz stworzenie dla tych relacji najwłaściwszych rozwiązań. Szczególnie w warunkach polskich, w których prawa właścicieli długo nie były respektowane, a przez dziesięciolecia obowiązywała tzw. publiczna gospodarka lokalami, której skutki dotykały i dotykają nie tylko właścicieli, ale obracają się w istocie rzeczy także przeciwko lokatorom (m.in. w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05). Sprawą ustawodawcy jest dążenie do takiego harmonijnego ukształtowania pozycji prawnej właścicieli oraz lokatorów, aby można było mówić raczej o pożądanej komplementarności tych stosunków niż o relacji charakteryzującej się nieuchronnym antagonizmem. Ochrona praw lokatorów
nie może następować, tak jak to się działo dotychczas, przede wszystkim kosztem właścicieli.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również, że wprawdzie prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego, to jednak ograniczenie tego prawa nie może naruszać jego istoty, do czego dochodzi w sytuacji, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa (por. wyrok z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Nałożenie na właściciela ograniczeń w istocie uniemożliwiających korzystanie z przysługującego mu prawa własności prowadziłoby do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i oznaczałoby przerzucenie kosztów realizacji obowiązku zapewnienia lokatorom ochrony na prywatnych właścicieli budynków. Obowiązkiem ustawodawcy jest wprowadzanie odpowiednich mechanizmów pozwalających na równoważenie sprzecznych interesów zarówno właścicieli jak i lokatorów, na co zwracał uwagę w swoim orzecznictwie również Trybunał Konstytucyjny (zob. wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37; oraz 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTKZU nr 5/A/2005, poz. 58).

Umowa najmu

69,00 zł Zobacz produkt

Uchwalona przez Sejm RP w dniu 21 czerwca 2001 r. ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.) zastąpiła ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.). W piśmiennictwie zauważono, że nowa ustawa została uchwalona w niewątpliwej opozycji do wcześniejszej ustawy o najmie lokali. Wyeksponowanie interesów właścicieli i ich swobody właścicielskiej, których synonimem stała się eksmisja na bruk, musiało ustąpić w obliczu nowych realiów społeczno-ekonomicznych oraz przewartościowania sfery prawa do mieszkania (por. R.Dziczek. Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów. Wyd.VII. WKP 2020).

W nowej ustawie położono szczególny nacisk na ochronę praw lokatorów, czemu sprzyjała trudna sytuacja wielu grup społecznych na rynku pracy, wzrost zjawiska bezdomności, a także właściwy dla naszego miejsca w rozwoju kulturowo-cywilizacyjnym humanitaryzm i dążenie do zrównoważenia praw właścicieli i osób korzystających z prawa do mieszkania na innej podstawie niż prawo własności w sposób ukształtowany dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie
Wspomniana ustawa zawiera rozwiązania prawne chroniące lokatora przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem umowy, na podstawie której zajmuje on lokal, przed nieuzasadnioną podwyżką czynszu, jak również przed bezdomnością (w tym zakresie jej przepisy zostały uzupełnione regulacją zawartą w art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego). Do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 19 ustawy).

Należy zauważyć, że ochrona lokatora przed bezdomnością nie ma jednak charakteru bezwzględnego, czego wyrazem jest np. art. 14 ust. 7 ustawy. Zgodnie z jego dyspozycją, przepisu art. 14 ust. 4 ustawy, nakładającego na sąd obowiązek przyznania najmu socjalnego lokalu wymienionej w nim grupie osób, nie stosuje się do osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (z wyjątkiem osób, które były uprawnione do używania lokalu na podstawie stosunku prawnego nawiązanego ze spółdzielnią mieszkaniową albo z towarzystwem budownictwa społecznego).
Wydaje się również, że ograniczenie prawa własności wynikające z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (…) spełnia wymóg proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Ponadto wymaga podkreślenia, że przepisy obowiązującego prawa przyznają właścicielowi mieszkania środki cywilnoprawne zapewniające mu ochronę posiadania (art.342 – 344 k.c.), które stosuje się odpowiednio do ochrony władania lokalem (art. 3431 k.c.), ochronę własności (art. 222 § 1 k.c.) oraz ochronę jego interesów majątkowych (art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów…).

Warto także zauważyć, że z dniem 28 stycznia 2010r. ustawodawca uzupełnił przepisy tej ustawy o regulacje dotyczące najmu okazjonalnego (Rozdział 2a ustawy), w których ochrona najemcy podlega zawężeniu w stosunku do ogólnego modelu ochrony.
Istotne jest, że do najmu okazjonalnego lokalu nie stosuje się przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów …, z wyjątkiem m.in. art. 11 ust. 2 pkt 1-3 dotyczącego wypowiedzenia umowy, z zastrzeżeniem że właściciel dokonał zgłoszenia zawarcia umowy najmu okazjonalnego naczelnikowi urzędu skarbowego właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania właściciela w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia najmu.

Środkiem prawnym, jaki służy Rzecznikowi Praw Obywatelskich w stosunku do aktu prawnego rangi ustawy, jest uprawnienie do złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności jej przepisów z Konstytucją. W przeszłości Rzecznik korzystał z tego środka prawnego m.in. w sprawach dotyczących niekorzystnych dla właścicieli zasad ustalania wysokości czynszów. W wyroku z dnia 2 października 2002 r. wydanym na wniosek Rzecznika (sygn. akt K 48/01; OTK-A 2002/5/62) Trybunał Konstytucyjny uznał m.in., że przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Aktualnie, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, brak jest podstaw do uznania, że w odniesieniu do kwestionowanych przez Pana w liście uregulowań prawnych zawartych w omawianej ustawie konieczne byłoby ponowne skorzystanie ze wskazanego wyżej uprawnienia. Regulacjom tym nie można skutecznie postawić zarzutu niezgodności z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Pragnę także wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy o RPO, Rzecznik nie posiada prawa inicjatywy ustawodawczej i dlatego nie może samodzielnie zainicjować procesu zmiany obowiązujących przepisów prawa w celu wprowadzenia (lub uchylenia) oczekiwanych przez obywateli (lub kwestionowanych) regulacji prawnych.
Rzecznik nie uczestniczy również w procesie legislacyjnym. Należy podkreślić, że o kształcie obowiązujących w danej dziedzinie rozwiązań prawnych decydują odpowiednie organy realizujące politykę państwa w danym zakresie.

Z uwagi na powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w niniejszej sprawie Rzecznik ograniczył się do udzielenia wyjaśnień.

Z poważaniem
Anna Girek
Naczelnik Wydziału
/-podpisano elektronicznie/